構建碳排放雙控制度體系
加快經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉型——
《加快構建碳排放雙控制度體系工作方案》
專家解讀之一
積極穩(wěn)妥推進碳達峰碳中和，推動經(jīng)濟社會發(fā)展綠色化、低碳化，是新時代我國推進高質量發(fā)展、建設人與自然和諧共生現(xiàn)代化的一項長期戰(zhàn)略任務。碳排放雙控制度是積極穩(wěn)妥推進碳達峰碳中和的一項關鍵制度。近日，國務院辦公廳印發(fā)《加快構建碳排放雙控制度體系工作方案》（國辦發(fā)〔2024〕39號，以下簡稱《方案》），明確了構建系統(tǒng)完備碳排放雙控制度體系的各項工作任務，這是貫徹落實黨的二十大和二十屆二中、三中全會精神的具體舉措，對積極穩(wěn)妥推進碳達峰碳中和、加快經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉型等都具有重要意義。
一、積極穩(wěn)妥推進碳達峰碳中和要求不斷創(chuàng)新和強化制度供給
我國統(tǒng)籌實施能耗雙控和碳強度控制制度，支撐節(jié)能降碳工作取得顯著成效。我國自“十一五”規(guī)劃起將單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能源消耗強度作為約束性指標，自“十二五”規(guī)劃起將單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放作為約束性指標，并提出合理控制能源消費總量。從實踐看，這既是必要的，也是有效的。數(shù)據(jù)顯示，2013至2023年，中國以年均約3%的能源消費增速支撐了年均約6%的經(jīng)濟增長，能耗強度累計下降約26%，節(jié)能降碳成效舉世矚目。
黨中央、國務院著眼碳達峰碳中和目標，準確把握形勢變化，及時調(diào)整優(yōu)化相關政策措施。黨的二十大報告指出，完善能源消耗總量和強度調(diào)控，重點控制化石能源消費，逐步轉向碳排放總量和強度“雙控”制度。中央全面深化改革委員會第二次會議審議通過關于推動能耗雙控逐步轉向碳排放雙控的意見，提出了有計劃、分步驟推動制度轉變的工作安排和實施路徑。黨的二十屆三中全會進一步要求，建立能耗雙控向碳排放雙控全面轉型新機制。
貫徹落實黨中央、國務院決策部署，不斷強化政策創(chuàng)新和制度供給。我國作為人口規(guī)模巨大的發(fā)展中大國，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程中，能源需求和碳排放剛性增長壓力大，既要有效降低單位國內(nèi)生產(chǎn)總值碳排放強度，又要合理控制碳排放總量，面臨的挑戰(zhàn)前所未有。與發(fā)達國家能源需求普遍飽和且已經(jīng)實現(xiàn)碳達峰相比，我國控碳降碳沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗可以復制照搬，必須以我為主開展制度創(chuàng)新。同時，當前世界經(jīng)濟和能源格局深刻演變，技術創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)變革不斷加快，更要根據(jù)形勢發(fā)展變化加快制度創(chuàng)新、不斷強化制度供給。
二、構建碳排放雙控制度體系是加快經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉型的重要保障
一是堅持制度先行，完善碳達峰碳中和頂層設計。制度帶有全局性、穩(wěn)定性，是管根本、管長遠的。隨著我國經(jīng)濟社會發(fā)展進入加快綠色化、低碳化的高質量發(fā)展階段，能源作為一種重要生產(chǎn)要素，與產(chǎn)業(yè)部門、居民生活的融合不斷加深。在當前發(fā)展面臨的不確定難預料因素增多背景下，《方案》錨定碳達峰碳中和目標任務，對碳排放雙控目標制定和分解落實、評價考核、行業(yè)和企業(yè)管理、產(chǎn)品碳足跡等制度建設作了全面部署，對于穩(wěn)定全社會綠色低碳發(fā)展預期、引導生產(chǎn)方式變革和消費模式轉變等具有重要意義。
二是發(fā)揮制度優(yōu)勢，更好轉化為國家治理效能。實現(xiàn)碳達峰碳中和是一場硬仗，也是對我們黨治國理政能力的一場大考。我國人口眾多，區(qū)域城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，要實現(xiàn)高碳能源與低碳能源有序更替，實現(xiàn)各地區(qū)、各行業(yè)領域綠色低碳協(xié)調(diào)轉型，需要不斷探索創(chuàng)新碳排放相關治理體系和治理方式?！斗桨浮诽岢鋈媲謇憩F(xiàn)行法規(guī)政策中與碳排放雙控要求不相適應的內(nèi)容，強調(diào)將碳排放指標及相關要求納入國家規(guī)劃，與區(qū)域政策、產(chǎn)業(yè)政策、碳排放權交易市場等加強銜接，同時完善重點用能單位和碳排放單位管理制度，建立產(chǎn)品碳標識認證制度等，這對彰顯我國積極應對氣候變化努力，體現(xiàn)中國特色社會主義制度優(yōu)勢等具有重要意義。
三是注重制度銜接，協(xié)同推進綠色低碳發(fā)展轉型。碳排放雙控制度與能耗雙控等制度既有區(qū)別，又有聯(lián)系。一方面，碳排放雙控制度在關鍵指標設計上實現(xiàn)由能向碳的轉變。另一方面，碳排放雙控制度從國家、地區(qū)、行業(yè)、企業(yè)、項目和產(chǎn)品等不同層面，在能耗雙控制度體系基礎上進行了繼承和創(chuàng)新，并注重制度措施的銜接，確保形成加快經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉型的制度合力。
三、處理好三方面關系，進一步助力發(fā)展以綠色低碳為鮮明特征的新質生產(chǎn)力
一是處理好制度設計和實踐探索的關系。碳排放雙控制度建設是一項長遠系統(tǒng)工程，不能一蹴而就，必須加強頂層設計，注重統(tǒng)籌兼顧，分階段、分步驟穩(wěn)妥推進。同時，我國地區(qū)之間、行業(yè)之間發(fā)展階段水平不同，控碳降碳相關政策、技術、業(yè)態(tài)創(chuàng)新活躍，在因地制宜開展碳雙控制度探索等方面空間巨大。在具體制度構建過程中，要鼓勵地方和部門開展實踐探索，調(diào)動各方面的主動性、創(chuàng)造性，并及時推動有益的經(jīng)驗做法轉化為長效制度舉措。
二是處理好制度約束和激勵機制的關系。碳排放雙控制度體系建設，既要確保完成碳達峰碳中和約束性目標任務，也要保留一定彈性和靈活性，適應經(jīng)濟周期性波動、技術創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)格局發(fā)展變化不確定性等新形勢。同時，要聚焦綠色低碳產(chǎn)業(yè)、綠色消費、顛覆性技術創(chuàng)新和未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展等，著力加強制度創(chuàng)新和政策保障，有效發(fā)揮碳排放雙控制度對發(fā)展綠色生產(chǎn)力的引導和激勵作用。
三是處理好制度建設和落地見效的關系。習近平總書記指出，制度的生命力在于執(zhí)行。碳排放雙控制度體系建設涉及面廣，要堅持目標導向、問題導向，空白缺位的抓緊補齊，不夠全面的盡快完善，成熟有效的及時推廣。在制度建設過程中，要廣泛征求和充分吸納各方面意見建議，提升制度舉措的針對性、可操作性。同時，統(tǒng)籌建章立制和夯實基礎能力，加強碳排放相關統(tǒng)計監(jiān)測、管理體系等基礎能力建設，確保各項制度落地見效。（作者：中國宏觀經(jīng)濟研究院能源研究所 呂文斌 田智宇）
加快構建碳排放雙控制度體系
為實現(xiàn)碳達峰碳中和目標提供有力保障——
《加快構建碳排放雙控制度體系工作方案》
專家解讀之二
黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關于進一步全面深化改革 推進中國式現(xiàn)代化的決定》提出，要建立能耗雙控向碳排放雙控全面轉型新機制。近日，國務院辦公廳印發(fā)《加快構建碳排放雙控制度體系工作方案》（國辦發(fā)〔2024〕39號，以下簡稱《方案》），對加快構建系統(tǒng)完備的碳排放雙控制度體系進行了系統(tǒng)部署，將為實現(xiàn)碳達峰碳中和目標提供有力制度保障。
一、能耗雙控制度為實施碳排放雙控奠定了堅實基礎
“十一五”以來，為促進發(fā)展方式轉變、加快推進生態(tài)文明建設，我國逐步建立起能耗雙控制度，并以能耗約束性指標為核心，建立了統(tǒng)計核算、節(jié)能考核、節(jié)能審查、重點用能單位管理、節(jié)能監(jiān)察等系列制度，為推動發(fā)展方式綠色轉型發(fā)揮了重要作用。
一是建立節(jié)能法律法規(guī)標準體系。頒布《中華人民共和國節(jié)約能源法》及《民用建筑節(jié)能條例》《公共機構節(jié)能條例》，國家發(fā)展改革委等部門出臺《重點用能單位節(jié)能管理辦法》《能源效率標識管理辦法》等10余項規(guī)章，20余個省（區(qū)、市）頒布節(jié)能條例或辦法?，F(xiàn)行有效節(jié)能國家標準達318項，基本實現(xiàn)高耗能行業(yè)和設備全覆蓋。
二是基本建成能耗雙控制度體系。自“十一五”起，能耗強度降低目標被納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃和年度計劃。建立節(jié)能目標責任制和評價考核制度以及固定資產(chǎn)投資項目節(jié)能審查、重點用能單位節(jié)能管理、節(jié)能監(jiān)察、統(tǒng)計監(jiān)測等政策制度。
三是不斷夯實能耗雙控工作基礎。國家發(fā)展改革委作為節(jié)能主管部門，會同各有關部門統(tǒng)籌推進各重點領域節(jié)能工作。各地區(qū)建立節(jié)能中心或節(jié)能監(jiān)察機構。企業(yè)層面設立節(jié)能管理崗位，一批節(jié)能咨詢、能效評價、節(jié)能認證等專業(yè)機構逐步發(fā)展壯大，支持推動節(jié)能工作深入開展。
能耗雙控制度有效緩解了我國資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴重、能源保障對外依存度高等問題，助力二氧化碳排放強度持續(xù)下降，也為構建碳排放雙控制度體系奠定了堅實基礎。
二、構建由“能耗”到“碳排放”的雙控新機制
《方案》著眼于長遠，立足于當前，既從國家、地方和行業(yè)等宏觀層面入手，又從企業(yè)、項目和產(chǎn)品等微觀層面切入，提出了一體推進“地方碳考核、行業(yè)碳管控、企業(yè)碳管理、項目碳評價、產(chǎn)品碳足跡”制度體系，明確了6類15項重點任務，為構建碳排放雙控制度體系指明了工作方向。
一是突出規(guī)劃引領，樹立“導向標”。將碳排放相關指標納入國家規(guī)劃體系，有助于全社會形成清晰明確的節(jié)能降碳工作目標?！斗桨浮窂闹笜思{入目標規(guī)劃、制定落實行動方案、建立健全制度體系等方面明確了五年規(guī)劃期內(nèi)碳排放雙控工作的制度設計。
二是強化地方碳考核，握好“指揮棒”。《方案》描繪了“事前有指標，事中有跟蹤，事后有考核”的碳排放目標評價考核體系?！斗桨浮访鞔_，在五年規(guī)劃初期，將碳排放雙控指標科學合理分解至各地區(qū)，壓實地方和企業(yè)節(jié)能減排主體責任。在推動構建多層級評價考核指標體系的同時，推動建立省市兩級碳排放預算管理制度。
三是加強行業(yè)碳管控，編制“晴雨表”。電力、鋼鐵、有色、建材、石化、化工等工業(yè)行業(yè)和城鄉(xiāng)建設、交通運輸?shù)阮I域，是碳排放的重點行業(yè)領域?！斗桨浮诽岢觯诿逄寂欧诺讛?shù)與減排潛力的基礎上，常態(tài)化開展碳排放形勢分析監(jiān)測，對碳排放增長較快的行業(yè)領域進行形勢預警，并視情采取從嚴管理措施。
四是完善企業(yè)碳管理，激活“動力源”。企業(yè)是產(chǎn)生碳排放的主體，也是推動綠色低碳發(fā)展的中堅力量?！斗桨浮诽岢?，要健全重點用能和碳排放單位管理制度，出臺重點用能和碳排放單位節(jié)能降碳管理辦法，推動重點企業(yè)落實節(jié)能降碳管理要求。另一方面，要發(fā)揮市場機制調(diào)控作用，推動有效市場與有為政府相結合，充分激發(fā)企業(yè)節(jié)能降碳內(nèi)生動力。
五是開展項目碳評價，筑好“防火墻”。建立項目碳排放評價制度，充分發(fā)揮源頭把關作用，有助于從項目規(guī)劃立項階段起減少碳排放?！斗桨浮访鞔_，完善固定資產(chǎn)投資項目節(jié)能審查制度，將碳排放評價有關要求納入固定資產(chǎn)投資項目節(jié)能審查，對項目用能和碳排放情況開展綜合評價。
六是實施產(chǎn)品碳核算和認證，用好“度量尺”。建立碳足跡管理體系，有利于通過清晰直觀的產(chǎn)品碳排放數(shù)據(jù)，喚起社會公眾參與應對氣候變化的意識，引導和激勵公眾更多選擇低碳產(chǎn)品?！斗桨浮窂漠a(chǎn)品碳足跡核算規(guī)則標準、碳足跡背景數(shù)據(jù)庫建設和產(chǎn)品碳標識認證等方面，提出了有針對性的工作舉措。
三、抓好組織實施，形成碳排放雙控工作合力
一是落實各級政府管理部門責任。各地區(qū)、各部門應當充分認識構建碳排放雙控制度體系的重要性和緊迫性，明確目標責任，細化落實方案，推動形成工作合力。要加強工作銜接和制度落實，細化分解地市和重點企業(yè)節(jié)能降碳責任，建立碳排放預算管理制度，加強本地區(qū)、本行業(yè)重點用能和碳排放單位管理，開展新上項目碳排放評價。要加強政策培訓，提升各級領導干部碳排放雙控專業(yè)知識和業(yè)務能力。
二是引導企業(yè)加強碳雙控能力建設。重點用能和碳排放單位等要強化碳排放管控意識，主動承擔節(jié)能降碳社會責任。將碳排放管理要求全面納入企業(yè)管理制度，建立內(nèi)部考核評級等激勵約束制度。加強節(jié)能降碳技術創(chuàng)新應用，積極開發(fā)使用可再生能源，開展產(chǎn)品碳足跡認證，形成綠色低碳能源結構和產(chǎn)品結構。中央企業(yè)、龍頭企業(yè)等要發(fā)揮引領作用，積極參與制定碳排放國家標準、行業(yè)標準，不斷提升企業(yè)綠色低碳國際競爭力。
三是宣傳動員全社會積極參與。利用全國生態(tài)日、全國節(jié)能宣傳周、全國低碳日等活動，深化宣傳教育，通過多種渠道和方式廣泛傳播節(jié)能降碳法規(guī)知識。大力推行綠色消費，在大規(guī)模設備更新和消費品以舊換新等工作中，加大高能效裝備和綠色低碳產(chǎn)品推廣力度。充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會和社團組織作用，進一步營造節(jié)能降碳良好社會氛圍。（作者：國家節(jié)能中心 劉瓊、王侃）
錨定減排目標 構筑制度體系
碳達峰碳中和工作邁入新階段 ——
《加快構建碳排放雙控制度體系工作方案》
專家解讀之三
近日，國務院辦公廳印發(fā)了《加快構建碳排放雙控制度體系工作方案》（國辦發(fā)〔2024〕39號，以下簡稱《方案》）?！斗桨浮坟瀼芈鋵嶞h的二十大和二十屆二中、三中全會精神，對構建碳排放雙控制度體系重點任務作出系統(tǒng)部署，對于建立能耗雙控向碳排放雙控全面轉型新機制、積極穩(wěn)妥推進碳達峰碳中和、促進經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉型具有重要意義。
一、碳排放雙控制度是實現(xiàn)碳達峰碳中和目標的關鍵一招
近年來，各地區(qū)、各部門堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹落實習近平總書記關于碳達峰碳中和的重要論述和指示批示精神，推動“雙碳”工作取得良好開局和積極成效。黨中央、國務院印發(fā)《關于完整準確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》，國務院發(fā)布《2030年前碳達峰行動方案》，各有關部門出臺重點領域、重點行業(yè)實施方案和支撐保障方案，并系統(tǒng)部署了加快建立統(tǒng)一規(guī)范的碳排放統(tǒng)計核算體系、綠色低碳先進技術示范工程、產(chǎn)品碳足跡管理體系等一系列重大政策措施，碳達峰碳中和“1+N”政策體系構建完成，為碳達峰碳中和目標的實現(xiàn)奠定了堅實的制度基礎。
同時，我國碳達峰碳中和工作仍面臨嚴峻挑戰(zhàn)。受新冠疫情和國內(nèi)外多重因素影響，“十四五”規(guī)劃《綱要》確定的節(jié)能降碳約束性指標完成情況不及預期。在“十四五”“十五五”交接的關鍵節(jié)點，《方案》首次全面完整闡述了碳排放雙控的制度架構，及時回答了碳排放雙控“是什么”和“怎么辦”的問題?！斗桨浮返某雠_，標志著能耗雙控向碳排放雙控全面轉型取得重大進展，為當前和今后一段時間的“雙碳”工作明確了工作主線、指明了前進方向、謀劃了路徑措施，對推進“雙碳”工作具有重大意義。
二、凝聚各方力量，筑牢碳排放雙控制度的四梁八柱
習近平總書記強調(diào)，“實現(xiàn)‘雙碳’目標是一場廣泛而深刻的變革，不是輕輕松松就能實現(xiàn)的”。面對紛繁復雜的國際國內(nèi)形勢，面對新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革，更需要平衡好發(fā)展和減排、整體和局部、長遠目標和短期目標、政府和市場間的關系?！斗桨浮妨⒆惝斍皩嶋H，以建立健全地方碳考核、行業(yè)碳管控、企業(yè)碳管理、項目碳評價、產(chǎn)品碳足跡等政策制度和管理機制為重點，系統(tǒng)部署了六項重點任務。
在國家層面，將碳排放納入總體規(guī)劃。這是將碳達峰、碳中和目標任務全面融入經(jīng)濟社會發(fā)展中長期規(guī)劃的必然要求。“十五五”時期，將碳排放強度降低作為國民經(jīng)濟和社會發(fā)展約束性目標，合理確定五年規(guī)劃期碳排放目標，并對重點任務和重大工程進行統(tǒng)籌部署，開展碳排放總量核算。
在地方層面，建立碳排放目標評價考核制度。要實現(xiàn)雙碳目標，必須堅持全國一盤棋，而“指揮棒”就是區(qū)域的碳排放目標考核制度。在合理分解指標的基礎上，制定出臺碳達峰碳中和綜合評價考核辦法，統(tǒng)籌建立評價考核指標體系。推動省市兩級建立碳排放預算管理制度，強化對區(qū)域碳排放的管理和調(diào)控能力。
在重點行業(yè)層面，建立碳排放預警管控機制。電力、鋼鐵、有色、建材、石化、化工等工業(yè)行業(yè)和城鄉(xiāng)建設、交通運輸?shù)阮I域是碳減排的重點。要合理劃定行業(yè)碳減排的范圍，摸清行業(yè)領域碳排放底數(shù)和減排潛力，常態(tài)化開展碳排放監(jiān)測分析預警，并視情采取管控措施。
在企業(yè)層面，強化節(jié)能降碳管理制度。重點用能和碳排放單位是碳排放管理的“牛鼻子”。要制定出臺重點用能和碳排放單位節(jié)能降碳管理辦法，將碳排放管控要求納入現(xiàn)行重點用能單位管理制度。充分發(fā)揮市場機制調(diào)控作用，擴大全國碳排放權交易市場覆蓋范圍，探索配額有償分配機制；健全全國溫室氣體自愿減排交易市場，推動更大范圍減排；完善綠證交易市場，促進綠色電力消費。
在項目層面，開展固定資產(chǎn)投資項目碳排放評價。以重大項目為重點，結合碳預算制度，把好碳排放“入口關”。將碳排放評價有關要求納入固定資產(chǎn)投資項目節(jié)能審查，對項目用能和碳排放情況開展綜合評價，制定重點行業(yè)建設項目溫室氣體排放環(huán)境影響評價技術規(guī)范。
在產(chǎn)品層面，建立產(chǎn)品碳足跡管理體系。碳足跡管理是連接國際與國內(nèi)、政府與企業(yè)的重要發(fā)力點。要加快制定產(chǎn)品碳足跡規(guī)則標準，按照急用先行原則制定一批碳足跡核算規(guī)則標準。加強碳足跡背景數(shù)據(jù)庫建設，建立定期更新發(fā)布機制。加快建立產(chǎn)品碳標識認證制度。
《方案》部署的6項任務涵蓋了碳排放雙控制度涉及的重點領域和關鍵環(huán)節(jié)，為下一階段各地方、各部門推進碳排放雙控工作指明了方向。
三、以時不我待的精神下好碳排放雙控制度建設“先手棋”
《方案》明確，“十五五”時期我國將實施以強度控制為主、總量控制為輔的碳排放雙控制度，但這并不意味著《方案》要到“十五五”期間才正式生效。事實上，根據(jù)《方案》的工作安排，到2025年底，實施碳排放雙控制度的各項基礎工作必須全面完成，今明兩年各方面的工作任務十分艱巨。對各地區(qū)而言，要加緊建設滿足碳排放雙控管理要求的統(tǒng)計制度、建立省市兩級碳排放預算管理制度，提前謀劃固定資產(chǎn)投資項目碳排放評價制度等；對于各部門而言，碳達峰碳中和綜合評價考核制度、碳排放預算管理辦法、重點行業(yè)領域碳排放核算機制等一系列制度亟需完成頂層設計；對各企業(yè)而言，則要加快摸清家底，準確研判下一階段政策重點，結合自身實際主動建立碳排放管理機制，及時優(yōu)化企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略。各地區(qū)、各部門應當清醒地認識到，《方案》并不是2025年以后的工作預告，而是當下立即行動的沖鋒號，應當以時不我待的精神，統(tǒng)籌謀劃相關工作，確?！斗桨浮犯黜椆ぷ魅蝿占涌炻涞?。
《方案》的印發(fā)，標志著碳排放雙控制度正在加快建立，碳達峰碳中和工作邁入了全新階段。作為長期奮戰(zhàn)在碳達峰碳中和一線的咨詢工作者，我們?yōu)榻陙韲揖G色低碳發(fā)展取得的成就感到振奮，也為能親歷和見證碳達峰碳中和領域重大制度改革而榮幸。我們將繼續(xù)以習近平生態(tài)文明思想為指引，充分發(fā)揮專業(yè)特長，積極為國家、地方、企業(yè)碳達峰碳中和工作建言獻策，為早日實現(xiàn)“雙碳”目標盡一份力量?。ㄗ髡撸褐袊鴩H工程咨詢有限公司 張英健 木其堅）